Los servicios sociales, tal como los conocemos hoy, nacen a finales de la dictadura, en la lucha por los derechos y libertades en los barrios más desfavorecidos de las ciudades y se van concretando en la transición, impulsados principalmente por profesionales del trabajo social, entidades del tercer sector y los primeros ayuntamientos democráticos. Puede considerarse que fue una de las aportaciones remarcables al nuevo Estado social y democrático de Derecho.
En el inicio de la etapa democrática los servicios sociales se conforman a través de las leyes de servicios sociales autonómicas, elaboradas con gran entusiasmo y voluntarismo, aunque sin concretar los dispositivos económicos y jurídicos necesarios para hacer realidad su contenido. A partir del año 2006 se inicia un nuevo periodo marcado por la confluencia de una nueva generación de leyes autonómicas y la aprobación de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD) y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, cuyas principales aportaciones se concretaron en la introducción de derechos subjetivos a las prestaciones, la consecuente creación de las carteras de servicios y la incorporación del enfoque de derechos basado en la dignidad y el principio de autonomía de las personas y su capacidad de decidir, lo que exige la personalización de los servicios. Sin embargo, y pese al tiempo transcurrido, persiste la indefinición del ámbito de actuación y las inconcreciones relativas a la financiación.
Cuando parecía vislumbrase la consolidación del sector -del llamado eufemísticamente cuarta pata del bienestar social – se produce la disrupción del proceso debido a la crisis del 2008, que se encarnizó con los derechos sociales y que supuso para los servicios sociales grandes recortes presupuestarios que se tradujeron en reducciones de personal, persistencia de la precariedad laboral y de sus bajos salarios, deterioro de los equipamientos e instalaciones y en definitiva en el descenso de la intensidad y calidad de las prestaciones y en la desvalorización de dichos servicios. Por otra parte, en esta última etapa, se incrementó la iniciativa mercantil con la incorporación de grupos inversores en la creación y gestión de los servicios, especialmente en el ámbito de las personas mayores (tanto en la atención domiciliaria, como, de manera especial, en las residencias).
La irrupción de la pandemia ha generado un enorme impacto en los servicios sociales, aflorando en toda su intensidad sus carencias, pero también sus fortalezas y posibilidades, como se ha comprobado, aunque con escasa difusión mediática, en la profesionalidad y solidaridad de sus trabajadores y la eficacia de muchos de los servicios. Sin embargo, los servicios sociales aparecen, consideramos que injustamente, como los fracasados. Por ejemplo, algunos reclaman ahora como solución a la crisis de las residencias de personas mayores que estos servicios se adscriban a sanidad, sin tener en cuenta que fueron los profesionales de servicios sociales los que debieron afrontar las consecuencias de la emergencia causada por el Covid-19 sin los recursos necesarios y que el derecho a la asistencia sanitaria de los mayores correspondía precisamente al sistema sanitario. Habrá tiempo para analizar detenidamente y con calma las causas, que han sido múltiples y complejas, y que indudablemente no todas son imputables a los servicios sociales.
“La irrupción de la pandemia ha generado un enorme impacto en los servicios sociales, aflorando en toda su intensidad sus carencias, pero también sus fortalezas y posibilidades”
Lo cierto es que en esos momentos los servicios sociales se hallan en una encrucijada. Llegó la hora de que los responsables, profesionales y ciudadanos reflexionen y tomen decisiones sobre el camino a tomar, ya que algunas de las cuestiones pendientes vienen de lejos, pero que ya no pueden demorarse por más tiempo. A continuación, nos referiremos a algunas de dichas cuestiones, sin ánimo de exhaustividad y, con el único propósito de fomentar la reflexión y el debate ciudadano sobre ellas:
a) La delimitación del ámbito de actuación
Una primera cuestión sobre la que hay cierto consenso es en la necesidad de acotar el ámbito de actuación de los servicios sociales. Las actuales definiciones retóricas y ambiguas propician que continúe actuando como un cajón de sastre que incluye actividades que no les corresponden, sino que son propias de otros sistemas, como por ejemplo, algunas acciones para colectivos vulnerables que son propias de vivienda, salud, educación, trabajo, etc. y, por otra parte, esta indefinición y las actuaciones reactivas y asistencialistas permiten que persista todavía cierta imagen benéfico-caritativa del sistema. Es por tanto urgente determinar claramente en qué consisten los servicios sociales, concretar el derecho a los servidos y prestaciones, determinar sus beneficiarios y quiénes son los responsables de garantizarlos y proveerlos. Estas últimas cuestiones son especialmente importantes en un Estado descentralizado, que exige una delimitación clara las competencias/responsabilidades y de los instrumentos de cooperación y coordinación entre las administraciones que intervienen.
b) La cartera de servicios.
La cartera de servicios debe ser consecuente con el ámbito de actuación asignado a los servicios sociales y con los principios establecidos. Así, por ejemplo, debería decidirse si las prestaciones económicas para personas sin recursos forman parte de la cartera de servicios sociales o son propias del ámbito de la redistribución de rentas. En relación a los principios, se cuestiona que las actuales carteras de corte reglamentarista y con una enorme rigidez y compartimentación, sean válidas para afrontar los enormes y rápidos cambios de la sociedad de nuestros días. Si a estas características se le añade la centralidad de los servicios en su estructuración se hace patente la incompatibilidad de este tipo de carteras con el modelo de atención integral y centrada en la persona que preconiza la OMS y que establecen las leyes de servicios sociales y la LAPAD, ya que exigen una gran flexibilidad para adaptarse a las decisiones y aspiraciones de las personas. Por otra parte, estas carteras deben concretar las prestaciones que son un derecho subjetivo y los mecanismos para garantizarlos, así como la calidad que se les exige.
c) El modelo de intervención
De acuerdo con la legislación actual, el modelo debería fundamentarse en la atención integral y centrada en la persona y sus derechos. Esto supone situar la dignidad de la persona y su autonomía para decidir en el centro de las actuaciones. Esta opción exige, por una parte, un abanico amplio de servicios y prestaciones y, por otro, planteamientos transversales con otros sistemas, por ejemplo la anhelada coordinación/integración del ámbito social y sanitario, especialmente necesaria en el ámbito de los cuidados de larga duración, que afectan fundamentalmente a las personas mayores, y que debería elaborarse a partir de una visión conjunta de ambos sistemas (simbiosis entre curar, cuidar y acompañar). En general es pues urgente definir estos espacios transversales y las relaciones entre los componentes. Por otra parte, debería avanzarse en el enfoque basado en los derechos de las personas, especialmente en la efectividad de los derechos sociales, así como en la determinación de los correlativos deberes y obligaciones, con el fin de establecer los mecanismos operativos y financieros necesarios para garantizar su ejercicio en la vida cotidiana.
d) La gobernanza y la gestión del sistema
La manera de gobernar es otra de las cuestiones a determinar; se trata de decidir la forma y el grado de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, en lo que se ha denominado la coproducción de políticas. Todas las normas de servicios sociales tratan de la participación, pero la circunscribe al nivel de asesoramiento y consulta, con escaso poder e influencia de la ciudadanía en la toma de decisiones. Por otra parte, parece necesario establecer claramente qué derechos básicos deberían ser de gestión pública y cuál es el papel que se reserva a las entidades privadas, distinguiendo las del tercer sector, que actúan sin ánimo de lucro, y las de tipo mercantil. También es urgente proceder a la compactación de las múltiples prestaciones y la unificación y simplificación de los requisitos y forma de acceso, mediante la ventanilla única.
e) Los recursos humanos.
En los servicios de atención a las personas los recursos humanos devienen un elemento clave. Sin embargo, los profesionales de los servicios sociales no gozan del reconocimiento social ni las retribuciones se corresponden con las funciones que realizan, observándose unas diferencias retributivas y de las condiciones laborales muy inferiores a las de otros sectores próximos, como por ejemplo el sanitario, generando un agravio comparativo difícilmente justificable. Es imprescindible tomar medidas para racionalizar e incrementar los recursos humanos y poner en valor el trabajo que realizan, establecer retribuciones adecuadas y garantizarles la formación continuada.
f) La generación de conocimiento
La inversión en investigación en el ámbito de los servicios sociales ha sido mínima, incluso si la comparamos con la realizada en otros sectores sociales. Es urgente fomentar la generación de conocimiento, especialmente mediante la investigación-acción que promueva el desarrollo de los profesionales, la innovación y la evaluación sistemática para poder generar evidencia sobre la que fundamentar las acciones subsiguientes y la innovación en el sistema.
La emergencia sanitaria generada por la Covid-19 puede ser una oportunidad para los servicios sociales y esperemos que en la difícil etapa de reconstrucción se les reconozca su papel y se les dote de los recursos necesarios para poder alcanzar los objetivos encomendados.
* Consideramos que no existe propiamente un modelo de servicios sociales español, ya que a partir del reparto constitucional de competencias, cada comunidad autónoma, en ejercicio de su competencia exclusiva, ha aprobado su ley de servicios sociales. Del análisis del conjunto normativo se observa cierto mimetismo, que ha propiciado una amplia base común y muchas similitudes, aunque también pueden observarse diferencias significativas. En esta aportación tratamos el tema en términos generales, sin entrar en las peculiaridades territoriales.
(Artículo de Toni Vilà, investigador del IGOP-UAB y patrono de la Fundación Pilares para la Autonomía Personal)